① 密雲以後的發展怎麼樣,詳細一點吧
密雲縣地處北京市東北部燕山山脈腳下，總面積2226.5平方公里。
密雲歷史悠久，古人曾譽為「燕國天府」。秦代設漁陽郡；隋為檀州；明永樂元年改北平府為順天府，密雲縣隸之；雍正六年改密雲縣直屬順天府北路廳；民國初廢順天府，改稱京兆，密雲縣屬京兆；1928年廢京兆，改隸河北省；1958年9月28日歸北京市所轄。密雲縣即是全國農業生態試點縣，又是全國綠化先進縣。
密雲縣旅遊環境得天獨厚，旅遊資源豐富，項目眾多。密雲水庫宛若一塊碧玉鑲嵌在燕山群峰環抱之中，水面面積188平方公里，蓄水量43.75億立方米，約佔全縣面積的十分之一，如此遼闊的水面在華北地區首屈一指。目前，密雲縣森林覆蓋率達57%，可稱是凈水、凈氣、凈土的綠色公園。
全縣具有開發價值的旅遊 資源達100多處，已開發、開放景區25處，有的在華北地區甚至全國都享有盛譽。如雲蒙山怪石林立，植被茂密，瀑布眾多，被譽為「北國黃山」；雲岫谷景區冰川巨礫、水秀石紅，是華北地區唯一的國家狩獵場，並且享譽京城；司馬台長城以其「驚、險、奇」和獨特造型被長城專家羅哲文教授稱為「中國長城之最」；黑龍潭山峰聳立，瀑布高懸，循溪探勝，潭石嵌澗；清涼谷景區四季山泉噴涌，其中「千尺珍珠瀑」使人贊嘆不已。
遊山玩水之後，不防吃吃農家飯，住住民俗村，或是享受一下雲湖渡假村三星級的待遇，漁陽商務會館、檀州賓館二星級的飯菜。北大教授稱贊密雲為「北京山水大觀，首都郊野公園」。
縣內聚住著漢、滿、回、蒙古、朝鮮、壯、布依、彝8個民族，人口43萬，其中農業人口33.8萬。
北京市密雲縣府際關系調查報告
隨著經濟市場化和全球化的發展，府際關系問題已經成為地方經濟和社會發展需要規范的重大問題之一。如何合理地整合和規范府際關系，充分調動各級地方政府的工作積極性，引導各級地方政府有效而高質量地供給公共產品和公共服務，已經成為現實中亟待解決的重要問題。2002年7月，「北京市地方政府的府際關系研究」課題組對密雲縣的府際關系狀況進行了實地調查。課題組分為兩個調查組，分別就以縣政府和鄉政府為中心的府際關系召開座談會，收集了大量第一手資料，現將有關情況簡要報告如下：
一、以縣政府為中心的府際關系
縣政府是地方政府管理的重要環節，我國法律法規賦予縣政府的職權十分寬泛，它幾乎涉及到政治、經濟和社會管理的所有領域。與此相對應，縣政府的機構設置也比較完善。基於課題設計和便於安排的考慮，我們分別與密雲縣縣長助理兼財政局局長、環保局局長、規劃局局長、勞動與社會保障局局長、文化委員會主任進行了座談。
1、財政管理情況及存在的問題
縣財政與市財政的關系，基本上體現了一級政府管轄一級財政。縣、市財政體制在分稅制下劃分得很清楚，各種稅種的歸屬明確，稅收收入比例和責任明確。如增值稅的劃分是：75%歸國稅，25%歸地稅。地稅的25%，市財政和縣財政各得一半。個人所得稅從今年開始，實行中央與地方共享。分稅制後，市財政把稅收收入按基本需求劃分，縣財政不能滿足需求的，市財政給適當補貼。市財政給予縣財政的款項除補貼外，還有專項撥款，專款專用。
密雲這幾年發展很快，縣城的市政面貌發生巨大變化。城市的城建資金一部分是通過拍賣舊的基礎設施（即拍賣經營權）籌集的，還有一部分是利用外商的直接投資。
現在的問題是，縣鄉財政沒有劃分清楚，縣財政包辦了鄉財政的困難。縣財政的包辦不是最低限度的承擔，而是完全承擔了鄉鎮政府的經濟責任。由於沒有劃清楚縣鄉財政關系，鄉鎮政府的依賴性很大。在實際中，縣財政需要把部分收入劃給鄉鎮政府。鄉鎮行使職能但自身解決不了的資金，都由縣財政兜著。如一些鄉鎮自己搞了基金會，實際上是個金融機構，老百姓的錢被鄉鎮政府借去辦企業、學校，出現資金問題應該由鄉鎮自己消化，但鄉鎮消化不了，老百姓借去的錢沒法還就鬧事，最後縣財政不得不背起這個債務。
縣政府不是最低一級政府，但是卻承擔了最低一級政府的職責。比如，鄉鎮教師的工資本來應該由鄉鎮解決，但鄉鎮解決不了，現在也都改為由縣財政解決。不僅教師工資，鄉鎮的公安、司法也由縣財政負擔。2002年初，鄉鎮政府發不出工資，也要由縣財政解決，縣財政墊付了5000多萬元。
現在的縣財政，教育是最大的一塊。全縣中小學教師9000多人，占吃財政飯人員的一半，工資支出佔全縣財政的30%。此外，密雲是革命老區，撫恤、救濟人員18000多人，他們都享受縣財政保障補助。
就鄉鎮的實際情況看，縣財政局認為，現在的財政體制安排是「鞭打快牛」。哪個鄉鎮的收入多，哪個鄉鎮的責任就更大，就必須自己解決問題。哪個鄉鎮解決不了自己的財政問題，縣財政就包辦。
就縣鄉關系看，縣政府職能部門存在著權責不一致問題。人事權和財政權不統一。鄉鎮教師、公安民警、司法人員等編制權在人事部門，只要是人事增加了編制，縣財政就得撥款。總之，縣政府職能部門的制度安排是，管人的不管錢，管錢的不管人。
2、環保管理情況及存在的問題
密雲縣是北京市城市供水的水源地——密雲水庫所在地，保護北京水源、做好環保工作是密雲縣政府工作的重要內容。環保部門是執法行政部門。根據組織法規定，市環保局與縣環保局的關系是指導與被指導的關系。密雲縣環保局局長介紹說，事實上，市縣環保部門之間的關系就是領導與被領導的關系，所謂的「指導」是強制性的指導。
1995年以前，縣環保局的人、財、物都歸市裡管。1995年以後，人、財、物都改為縣里管，但縣環保局局長任免需要經市環保局同意。在實際工作中，縣政府與市環保局經常發生矛盾。比如，縣政府決定上馬一個項目，但市環保局認為破壞環境，要求縣環保局執法干預，這時縣環保局就可能處在市縣矛盾沖突中間。
密雲縣管轄面積在北京各區縣中最大，北京市飲用水的70%取自密雲水庫。市環保局經常布置工作，要求加大環保執法力度，但卻不解決經費問題。縣委、縣政府管人頭、管經費，但又不大管業務。在環保工作重要性日益突出的情況下，縣里不增加人員編制，並且要節約經費開支，就形成了業務、職責與人員、經費的脫節局面。
根據國家法規的規定，環保部門擁有一票否決權。新的項目上馬，必須要有環保部門的批准手續。環保部門不批准，規劃部門不許規劃，土地使用不許辦手續，工商執照不給發放，建委不批准開工許可，銀行不許貸款，計委不許立項。
縣環保局局長介紹說：當前的情況是，縣環保局有兩個「婆婆」，真正的「婆婆」是縣政府。有時候，市裡下達的任務，並不一定是縣里想辦的事。特別是在市政府強制要辦，而縣政府並不想辦的情況下，縣環保局就要在兩個「婆婆」之間進行周旋。比如，縣政府的招商引資項目，需要縣環保局出示合格證明，縣政府有求於環保部門，但縣政府又是縣環保部門的領導，你說那麼辦？
關於縣環保部門與鄉鎮的關系，目前，縣環保局在鄉鎮設置一個兼職環保員，一年給1000元的補助經費，但鄉鎮環保員沒有執法許可權，不是正規的執法機構，其主要職責是傳送信息。從近期情況看，在基層政府管理過程中，許多人都認為，環保工作不可避免要與經濟發展發生矛盾。在發展經濟與環境保護發生矛盾時，鄉鎮政府絕大多數是優先考慮地方經濟發展。在密雲縣境內，礦產資源比較豐富，曾經一度出現許多小型選礦廠、沙石廠等企業。
由於密雲縣委縣政府確定「環保立縣」的指導思想，密雲的環保工作雖然面臨很大壓力，但工作還是取得良好成效。目前，密雲縣的森林保護、空氣質量都是北京市最好的。
3、關於密雲水庫的管理問題
在府際關系問題上，密雲縣存在著一個特殊問題，就是密雲水庫的管理問題。密雲水庫的土地是老百姓的，而水庫是國家的。政府當初修水庫時，沒有在水庫周邊征地。為了涵養水源，林業部門在水庫周邊種植了許多樹木。現在的問題是，老百姓擁有山地，但卻不擁有山上的樹木，老百姓不能砍伐樹木，不能在自己的土地上經營，這是一個嚴重的問題。這也造成了管理和執法上的困惑。有時執法會與老百姓利益發生沖突，但上級部門的強制安排，縣政府有關部門尤其是環保部門又不得不執法。
根據西方發達國家的管理經驗，水庫地區由國家全部購買土地，實行流域管理，在流域內實行嚴格的環境保護；或者是國家與地方政府（企業、社區）達成協議，實行市場化管理，嚴格環境保護。總之，它通過嚴格界定產權所有和利益歸屬，解決了互相扯皮、互相爭奪利益的問題。但在密雲，水庫管理是條塊分割的，條條獲得好處，塊塊分擔成本。水庫的收益者是北京市民，但水源保護義務是密雲的老百姓，密雲老百姓履行了大量義務（如種地不能用高殘農葯），但卻沒有帶來任何收益。
現在行政管理工作十分強調轉變政府職能，問題是首先要搞清楚哪些職能要換變，哪些職能不轉變。如果中央政府都搞不清楚哪些職能應該轉變、哪些職能不轉變，如果上級政府的政策存在互相沖突的地方，那麼地方政府尤其是具體執法部門就十分為難。
4、文化管理情況及存在的問題
密雲縣文化委員會是2001年機構改革產物，是在合並若干個機構的基礎上成立的。目前，縣文化委員會的上級對應機構有五個，分別是北京市文化局、新聞局、版權局、文物局、廣電局。其中與市文化局的關系是直接對應的政府機關，與其他機關的關系屬於派出機關的范疇。文化委員會的下屬事業單位有圖書館、文化館、劇院等。縣文化委員會與市有關業務部門的關系是指導關系，與鄉鎮文化服務中心（過去叫文化站）的關系也是指導關系。
目前，縣文化委員會目前的編制是12個人，具體負責實施18個法規條例。文化委員會的人員數量由縣人事部門統一編制，經費完全依靠縣財政。五個上級管理部門不解決經費，但經常下達任務。縣里的文物修復等問題，縣里只能爭取市級與國家級文物的修繕費用，修復立項、修復原則等都要由市裡決定。
密雲縣文化委員會有關同志認為，當前在文化管理行政體制上，還沒有理順管理體制。文化市場自1995年以後迅速發展，工作量越來越大，而執法人員的編制受到限制。1995年，密雲縣的印刷廠有16家，2002年已經發展到72家。網吧的發展也十分迅速。過去，網吧由信息產業部門管理，北京市藍極速網吧出事以後，改由文化部門執法管理。現在，印刷、文藝活動、群眾文化、娛樂活動、文物保護和管理、版權、掃黃打黑、網吧經營等，都由文化部門管理。文化行政的執法量越來越大，但文化部門的人手受縣人事部門控制，人力不夠，有關管理關系也沒有完全理順。
文化產品有一部分應當由黨和政府提供（如意識形態產品），但更多的是由民間提供的。民間提供的文化產品良莠不齊，政府管理部門需要對此加以規范。文化市場的嚴格管理規定和高額利潤回報，導致經營文化產業的人往往有一定的社會背景，它在一定程度上增加了文化執法的難度。就密雲縣文化管理的實際情況看，文化委員會統管的五大系統應該加大整合力度，形成統一的「大文化」概念。五個系統的執法人員要逐步形成統一的執法隊伍。
5、規劃管理情況及存在的問題
密雲縣規劃局負責全縣的規劃管理工作。規劃局編制27人，但實際人員43人。北京市規劃委員會對密雲縣規劃局實行業務領導。縣規劃局在鄉鎮規劃辦有一個聯絡員。縣規劃局的人、財、物權都在縣政府。
密雲縣的城市建設這幾年發展很快，規劃局的任務很重，在其中發揮了巨大作用。目前，密雲縣的佔地問題、地圖問題、土地審批問題都涉及到規劃辦，當然土地問題主要由土地局決定，因此經常需要協調。北京市的地名管理在市規劃委員會，而全國其他地方一般都在民政局。城市建設越快，規劃部門的任務越大。從規劃管理工作的具體情況看，北京市政府的規劃管理主要在市文化委員會和區縣規劃局，鄉鎮政府沒有這方面的權力。
據縣規劃局有關同志介紹，現在，規劃部門遇到的主要問題是，市規劃委員會賦予縣規劃部門的權力很小，許多問題都需要報市業務主管部門審批，導致工作效率很低。此外，規劃部門與縣政府其他業務部門的協調工作也很復雜，進一步降低了工作效率。比如，規劃部門的審批立項，首先要獲得環保部門的批准才能進入程序。規劃部門與環保部門、土地管理部門等其他職能部門的協調配合，本來是十分必要的好事情，但由於管理流程設計不很合理，導致時間拖延成為經常現象，一個項目的審批經常需要半年以上。
6、我們的建議
由於縣政府是中國行政體制的基層樞紐，除國防、外交、海關、宏觀經濟調控職能外，縣政府幾乎承擔著與中央政府同樣的區域管理職能，縣政府的機構設置與中央政府機構設置也具有的高度的對應性。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，在中央政府不斷轉變職能的同時，縣政府也存在著轉變職能的緊迫任務。當前，縣級政府職能轉變的基本思路是，逐漸地從全能政府走向有限政府。
所謂有限政府，即政府權力不應當是無所不包、無所不能的全能政府，而應當立足於維護公民權利、糾正市場缺陷、保障社會穩定、促進經濟和社會發展為目標。有限政府的權力限制主要是就政府職能與市場調節、政府管理與社會自治的關系而言的。就市場經濟條件下縣政府的職能配置而言，市場經濟的良性運行客觀要求縣政府從許多經濟領域中退出來，主要執行提供公共物品、減少信息不對稱、調節收入分配、促進社會公平等經濟職能。沒有職能受到限制的政府，就沒有充分競爭的市場經濟。市民社會的多中心治理結構，也客觀要求減少政府管制行為，政府對社會的控制當以不侵害社會的自主和自由為限度。近代西方社會的發展進步表明，一個健康有序的社會共同體，有賴於政府管理、市場調節和社會自治這三架馬車的聯合驅動。不論是過分強化其中的一架馬車，還是有意弱化其中的另一架馬車，都是無助於經濟和社會的和諧發展的，它甚至還會導致嚴重的體制僵化和發展災難。
在當前的縣級政府體制改革中，縣政府應該盡可能地從經濟建設領域退出來。縣政府工作要從以工程項目建設為中心逐步轉變到以經濟規范建設為中心，集中精力做好理順關系、規范市場、保障穩定、維護公平的工作。縣政府應當加快國有經濟布局的結構性調整，重組和規制那些具有自然壟斷性和公益性的經濟領域，強化規則制定職能和市場監管職能，建立和完善社會保障體系。在政企分離的同時，也要加速實現政事分離，積極培育社會中介機構，加強逐步開放教育、衛生、文化、體育等服務性和公益性市場，形成多中心的地方性公共產品供給機制和公共資源治理結構。
就密雲縣政府肩負的特殊任務而言，當前，密雲縣除了要提供縣域范圍內的地方性公共產品和公共服務外，還承擔著北京市公用天然水源管護的任務。即密雲縣政府有責任管護好密雲水庫，要保護庫區周邊環境，嚴格防止環境污染。在市場經濟條件下，必須承認各級政府本身於是合法的利益主體，只有這樣才能充分調動各方的積極性，提高公共產品和公共服務的供給效率。因此，我們認為，密雲縣政府在承擔保護水源地的義務的同時，應當具有相應的收益權，應當獲取合理的收入回報。密雲農民為保障北京城市供水的清潔水源，在農業生產上付出了一定的利益損失，他們應當獲得相應的利益補貼。否則的話，如果經濟主體由於自身擁有特殊的自然資源，反而在實際經濟活動中遭受損失，與情與理都是說不過去的。這種成本付出與實際收益的不對等性，將會逐步積累矛盾，它不利於維護和保障公共產品的持續供給。鑒此，我們建議北京市有關部門能夠考慮到密雲縣為保護優質水源地所付出的代價，通過建立合理的制度安排和補償機制，實現地方性公共產品和公共服務供給的良性循環。 二、以鄉政府為中心的府際關系
在地方政府管理中，鄉（鎮）級政府處於極特殊的地位。與縣級政府相比，它沒有明確的職能部門，所謂「上層千根線，底下一根針」；與村級組織相比，它又屬於政府系統，對村自治組織有相應的管理義務，而這又與村級組織的自治功能相沖突。因此，理順以鄉級政府為核心的府際關系十分必要。2002年7月，我們對密雲縣的四個鄉鎮進行了訪談式調查。訪談的對象包括兩位鎮長，兩位鄉黨委書記。調查的問題有三個：一、鄉與縣政府及其職能部門之間的關系；二、鄉與村之間的關系；三、鄉與鄉之間的關系。調查的結果顯示，第三個問題沒有什麼實質的意義，因為鄉與鄉之間聯系不多，不存在什麼問題。但鄉與縣之間、鄉與村之間則存在著許多未理順的地方。
1、鄉政府與縣政府的關系
鄉政府與縣政府之間的關系主要體現在兩個層面，一是權力關系，二是經濟關系。在權力關系中，鄉鎮一把手個人與上級政府間不存在大問題，按規定，鄉（鎮）長（書記）個人直接受上級政府領導，他們的人事關系、工資關系都由縣委、縣政府管理。但鄉政府與縣政府之間的權力關系卻難以理清。一是鄉政府面對法律與縣政府權力之間的沖突。中國是單一制國家，鄉政府作為一級政府機關要受到法律的嚴格約束，鄉政府必須遵守法律。但另一方面，各級政府剛脫胎於計劃經濟體制，管理中的計劃色彩非常濃。縣政府作為功能完備的基層政府當然會作出各種決定，對鄉政府直接進行管理，這些管理措施鄉政府也必須遵從，因而就會出現法律與行政命令相沖突的情況。按照法律則無法完成縣政府規定的任務，按行政命令則又違法。因此鄉長經常處於來源不同的權力沖突之中。
鄉政府與縣職能部門之間也存在著一定程度的不和諧，鄉政府是最基層的政府，它沒有相應的職能部門，但又有相應的職能，所以要經常與縣級職能部門打交道。但職能部門只對上級負責不對鄉政府負責，這就給鄉政府帶來一些麻煩。由於沒有相應的職能部門，所以一件小事也須鄉長或書記親自去辦，否則職能部門不認帳。在職能部門面前，一鄉之長就像一般的辦事員。
在經濟關系中，鄉長也面臨著困境。每年年初，鄉長要與縣政府簽訂相應的協議，協議的內容包括錢、義務獻血、計劃生育，重點是總產值和財政收入的提升，有些鄉鎮還面臨防洪、防汛任務。協議的內容都分解成相應的指標。要完成這些指標，鄉長必須對村組織採取一定的措施，行使一定的權力。但是由於村組織已實行自治，鄉、村企業又都已民營化，村組織大都負有債務，因而鄉長對村的發展已無多大發言權，所以鄉長對這些指標只是被動接受，沒有主動完成的能力。
2、鄉政府與村組織的關系
自村組織實行自治以來，鄉村關系發生了很大的變化。首先，村長不是對鄉長負責，而是對村民負責，因而鄉長對村長的管理權就受到了極大的限制。鄉長對村長無罷免權，也無經濟上的控制權；而村長不想干就可以辭職，敢於與鄉政府對抗。鄉長對村長的權力在漫漫流失。其次，村長與村書記之間的權力劃分不清也對鄉長的權力帶來了影響。村長是村民選舉的，對村民負責；黨代表人民利益，村黨支部代表村民利益，於是村裡就有了兩個代表中心。兩個中心之間就會發生沖突，各個中心會形成自己的派系。在這種沖突中，鄉對村的管理權就削弱了：村書記不會完全聽上級黨委的，村長也不完全服從鄉政府，一些無黨派的村長就更難約束，紀檢機關無法管，鄉長無權管。
由於村組織已實行自治，鄉對村經濟的控制權也已大為減弱。如上所述，雖然縣政府將經濟指標落實到鄉，但村級的企業組織大多已被承包，其收入不上報，剩下的只有債務，而稅收又不受鄉政府控制。因此，鄉村之間的經濟關系已大為弱化。與經濟關系相關的一個問題是，村自治後的財務公開問題。一些村的作法是委託鄉政府管理帳目。但問題是如果村裡不委託怎麼辦？委託後鄉鎮政府將錢拿走又怎麼辦？
3、我們的建議
在縣、鄉、村關系中，鄉政府是關鍵，而改革鄉政府的關鍵又是理順權力關系。一是理順它與縣、村之間的權力關系；二是理順鄉政府與社會的權力關系。
從第一個關系看，作為一級政府，鄉政府的角色是不清楚的。先從鄉鎮領導與縣政府的關系看，鄉政府實際上變成縣政府的下級或派出機構，鄉長的升遷掌握在縣委、縣政府手裡。從鄉政府的日常工作看，它實際是在圍著縣政府規定的任務轉。從鄉政府對社會的功能看，因為它是一級政府，具有明確的法律地位，有自身的權力組織與行政組織，所以鄉政府對本鄉的發展有相應的權力，對村自治組織有一定的權力。但這又與村組織自治相矛盾。由此可見鄉政府的權力與職能是不明確的。解決的思路是從明確鄉政府權力與職能入手。因為在縣、鄉、村三者之中，村組織自治符合民主潮流，只能完善自治形式，不能取消自治；縣級設置一級政府是世界各國通行的做法，對縣政府進行改革難度會更大。因此，改革鄉政府是較為可行的方法，改革的思路是明確其權力和職能，具體的方法有三種選擇。
第一種，將鄉政府變成縣政府真正的派出機構，其任務就是執行縣政府的命令，鄉政府的功能就如同稅收機關一樣，只有消極權力，如稅收計劃生育，沒有積極權力，發展經濟與它無關。鄉政府與村組織不直接發生關系，只與村民個人打交道。村組織發生的問題由相應的部門處理。
第二種，將鄉政府變成獨立的一級政權組織。縣級政府在法律規定的許可權之外對它無干涉權，鄉長也沒有各項經濟指標的壓力，它只在法律規定的范圍內管理，如稅收、計劃生育等。縣級政府對鄉長的監督由審計部門、法院來完成。
第三種，鄉政府變成自治組織。這就要求各級政府比較全面地退出社會，變成半守夜警察式的角色。否則，一旦鄉實行自治，縣政府幹預社會的職能就難以完成。
在上述三種方案中，就目前的形勢而言，第一種方案較為可行。相比較，第一種方案對目前的權力運作方式影響最小，而村自治後的形勢又迫使鄉政府縮小其權力范圍，比較可行的方法就是將鄉政府變成縣政府的派出機關。中國的改革是從上而下的改革，很多方案不是學者所能預測的。為了提高民主實踐能力，將鄉變為自治組織也是可能的。